在全国人大完成预算修法、国务院出台地方债和预算管理等细则后，完善税制的改革随即展开。按新一轮财税改革路线图，税制改革以“六税一法”为要点推进。财政部、国家税务总局已出台资源税费改革一揽子方案，将于12月起实施。已进行六年的《税收征管法》修订也将收官。
《税收征管法（修正案）》由国家税务总局起草，正在做最后阶段的意见征求和修改。按目前的修法进程，今年年底前有望提交国务院常务会讨论通过，“最快在12月全国人大常委会会议上审议”。
财政部部长楼继伟上周在《求是》发文称，抓紧修订《税收征管法》，促进依法治税，同时也为个人所得税和房地产税改革创造条件。
《税收征管法》修订启动于2008年，期间修正案草案几易其稿，因争议较多，确定了以小修换进度的思路。2013年5月，国税总局将起草的《税收征管法修正案（送审稿）》上报国务院，国务院法制办6月公布《税收征管法修正案（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。
此后，按十八届三中全会决定以及中央政治局通过的《深化财税体制改革总体方案》的规定，《税收征管法》由小修思路上升为大修，以落实深化财税体制改革的要求。
近几个月来，国家税务总局多次召开修法座谈会。国税总局重新起草的《税收征管法修正案》在原稿基础上做了较大补充和调整，新增加了47条，修改了67条，总计11章141条。补充修订和调整的主要方面有：建立对自然人的税收管理体系，进一步完善纳税人的权利，建立健全税收征管基本程序，补充争议解决的处理方式等。
北京大学财经法研究中心主任刘剑文参与了修法讨论，他对财新记者称，这次修订有很大进步，强调要保护纳税人权利，同时对纳税人、尤其是自然人纳税人也提了很多要求，包括纳税人识别号、账簿凭证保管、纳税申报承诺等方面。
六年修法路
现行《税收征管法》于1992年由七届全国人大常委会通过，先后于1995年、2001年分别做了小修和大修。2001年大修新增了32个条款，修改多达90余处，增加了加强征管、堵塞漏洞和税源管理等措施，进一步明确了税务机关执法主体的地位，强化了执法手段。
2001年修订《税收征管法》主要为适应以间接税为主的税收制度，加强对增值税、营业税等流转环节税收的征收管理。而随着社会经济环境的发展，纳税人从2001年的1500万户增加到2013年的3500万户，不少新的经营方式和经济活动出现，加强对个人所得税和财产税征收的现实要求，都给现行征管模式和征管手段带来挑战。《税收征管法》修订再次提上日程。
2008年，《税收征管法》修改列入十一届全国人大常委会立法规划后，国税总局启动修法工作，于当年4月成立工作小组，确定了大修的目标。期间，国税总局翻译了美国、德国、日本等国的税收征管法律，同时进行课题调研，研讨修订，前后易稿20多次，也形成了一个较全面的修订方案，但在完善涉税信息共享管理机制方面阻力较大。最终，十一届全国人大任期内，《税收征管法》修订并未提交国务院讨论审议。
参与修法的财税法学者认为，当时全面修订的时机不成熟，阻力很大。2012年下半年，在协调未果后，国税总局采取折中办法，制订了小修方案，修改了个别条款。2013年5月，国税总局将《税收征管法修正案（送审稿）》上报国务院，国务院法制办6月公布《税收征管法修正案（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。
征求意见稿的修改主要在三方面：一是规定政府部门和有关单位应当及时向税务机关提供所掌握的涉税信息；二是增加了对个人纳税人的税收征管规定；三是为了与有关法律相衔接，修改了“滞纳金”“偷税”等名词。
许多财税和法律学者认为，修订内容扩大了税收征管范围，强化税务部门的征管权力，但未增加保障纳税人权利的事项。涉税信息共享的规定，仅笼统地强调义务，没有确切内容，执行办法授权国务院规定，修订力度低于期望。
2013年底，十二届全国人大常委会公布五年立法规划，《税收征管法（修改）》被列入一类立法项目，即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。
此后，十八届三中全会决定提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，对深化财税体制改革提出了总体要求。2014年1月底，国税总局向国务院法制办建议，在此前送审稿基础上增加补充修订内容。
今年6月30日，中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。税制改革主要内容是推进“六税一法”改革，其中“一法”便是修订《税收征管法》，而个人所得税、房地产税等改革都与修订《税收征管法》密切相关。
自然人“税号”将至
建立自然人纳税人识别号是修订《税收征管法》的重要内容。纳税人识别号通常被称为“税号”。许多国家已建立了纳税人识别号制度，每个纳税人都有惟一的、终身不变的识别号，通过管理纳税人识别号来掌握纳税人的纳税情况。
目前，中国的企事业单位、个体工商户等都有纳税人识别号，非从事生产经营的自然人还没有。
按深化税制改革、优化税收结构“提高直接税比重”的要求，以及“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，加快房地产税立法并适时推进改革”的目标，自然人纳税人征税范围将扩大，自然人纳税人数量多、分布散、征收难度大，目前的征管体制难以适应，必须建立自然人纳税人识别号。
去年6月国务院法制办公布的征求意见稿仅规定“税务机关应当建立纳税人识别号制度”。最新的修订稿，再将此上升到国家层面，规定“国家建立统一的纳税人识别号制度”。同时，要求税务机关推广使用纳税人识别号，纳税人在开立账户、签订合同协议、缴纳社会保险、不动产登记时需要注明纳税人识别号。
纳税人识别号就是确认纳税人身份，通过纳税人识别号归集纳税人所有涉税事项，对纳税人不同时间、地点、不同税种的涉税记录对比分析，有利于实现税务部门与金融机构、第三方及其他社会单位间的信息传递与共享。
刘剑文介绍说，有些国家规定，没有纳税人识别号就不能在银行开户，也无法享受政府福利和一些税收扣除抵免优惠。如果自然人纳税人不提供纳税人识别号，其雇主、银行等扣缴义务人会按最高边际税率来代扣税款。
修订还明确细化了“纳税人自行申报制度”，纳税人依法计算确定自己的税收义务并自行申报，申报的内容既包括应纳税款，也包括与关联第三方的交易信息，并且这些信息都要与纳税人识别号相匹配。刘剑文表示，这不仅是在加强征管，更是强调了纳税人的义务，大家会更多感知到自己的纳税人身份。
取消“先缴税后复议”
针对去年6月国务院法制办公布的征求意见稿，许多学者批评“对纳税人权利保障不足”。最新修订稿中，一方面建立针对自然人的纳税识别号，强化了对个人的税收征管，同时也对纳税人权利保护做了一些细化规定。例如，税务机关不得擅自改变已经生效的行政决定，统一了纳税申报期限，完善了延期、分期缴税制度等。
纳税争议处理是纳税人权利保护的重要方面。现行《税收征管法》在处理纳税争议时，规定了复议前置和缴纳税款（或担保）双重前置程序。即先缴税后复议，先复议后诉讼。不缴税就不能提出复议，如果对行政复议不服，缴纳税款后才可以向法院提起诉讼。
社会各界一直对“先缴税后复议”争议较大，因为在实践中，很多纳税人认为，既然已经缴了税款，去复议就没有什么意义。很多企业由于纳税前置和复议前置，不愿去打纳税争议官司，导致纳税诉讼案件数量极少。
国税总局后来修订取消了“先缴税后复议”的规定，使争议最大限度通过税务机关内部的救济程序解决。但是仍规定：对行政复议决定不服的，应当先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款或者提供相应的担保，然后可以依法向人民法院起诉。
武汉大学税法研究中心主任熊伟说，国税总局总担心若放开复议或诉讼，会导致税款迟迟收不上来，或者纳税人利用复议诉讼机制故意拖延交税，“这种担心没有道理”。他认为，现行法律有明确规定，税务部门可强制执行，除非复议机关或法院认为不能这么做。
熊伟认为，国税总局取消了“先缴税后复议”的规定，做了让步，估计未来不会再做调整。他建议，应该赋予纳税人充分的选择权，不用交税就可以复议，不用复议就可以诉讼。同时，通过强化复议的公信力和吸引力，如全国垂直管理，不受地方的干扰，让纳税人自愿去申请复议，而不是强迫。同时，引入利息制度，凡是延迟缴纳税款，都应支付利息，保证国家利益不受损失。
共享信息阻力大
涉税信息对税收征管非常重要，也是加强对自然人征管的基础。现行《税收征管法》并未规定银行、海关、住建等机构有义务向税务机关提供涉税信息，这造成征纳双方的信息不对称。涉税信息散落在工商、公安、国土资源、住建部、银行、社保、审计、海关等诸多部门，因没有相关法律规定，各部门没有提供信息的义务。税务部门要获得相关涉税信息，取决于对方意愿。
中国政法大学财税金融法研究所施正文教授对财新记者说，在征求意见和研讨过程中，建立涉税信息管理制度遇到了很大阻力。因为一些官员可能拥有来源不明的灰色收入，部分富人可能采取一些手段避税漏税，隐瞒了涉税信息，如果税务部门共享银行、住建等部门的信息，那些人可能就要缴纳大量税款。
在2013年6月国务院法制办公开征求意见稿中，虽然第三章“纳税申报”中新增了涉税信息共享规定，要求政府部门和有关单位应当及时向税务机关提供所掌握的涉税信息。但是因各部门间的利益博弈难调，仅规定“涉税信息提供办法由国务院规定”。
今年3月，时任国税总局副局长宋兰表示，中国税务部门已经与人民银行、工商管理、海关、质量技术检验等部门建立了良好的信息合作关系，但还需要以法律的形式确立下来。
最新修订稿中，“涉税信息”成为独立的一章，规定纳税人及相关第三方应当按照国务院税务主管部门的要求提交相关涉税信息。明确了公安、工商管理、国土管理、房地产管理、知识产权管理、民政、社会保障、交通运输、工业与信息化、教育、外汇、证券等机关应该按照规定向税务机关提供本单位掌握的涉税信息。
北京市华税律师事务所主任刘天永对财新记者表示，今年美国财政部宣布与中国实质性达成《海外账户税收合规法》（fatca）的政府间协议，这意味着国内的涉税信息必须要合法获取，如果不是合法获取，就不能用于履行国际协定。
施正文强调，此次修订中值得注意的是，明确了银行等金融机构的报送信息的义务，尤其是要求大额现金交易信息必须要向税务机关报送。
纳税人资金流是税务机关实施税源管理的重要依据，明确银行等金融机构的涉税信息提交义务有利于强化税收征管。中国税收征管一个困境是大额现金交易规模庞大，无法跟踪管控，导致不少企业、个人的收入支出很难查实，税务机关征税效率低下，征税成本较高。
而此次修订要求，“对客户单笔资金往来达到5万元或者一日内提取现金5万元以上的，银行和其他金融机构应当按照规定向税务机关提交相关信息”。
施正文表示，此次涉税信息共享方面规定较详细，但征求意见稿中的规定较理想化，涉及的部门利益较多，此前一直争执不下，“最终可能不会完全按国税总局一厢情愿的内容修订”。
熊伟对财新记者表示，随着纳税人识别号的引入，以及涉税信息的联网和共享，如果没有强有力的保密制度、明确的保密规则，纳税人的信息很容易被泄漏，并可能被人滥用。修订后的《税收征管法》仅仅说明为纳税人保密是不够的，还应该明确一些不得突破的底线，给纳税人吃“定心丸”，“这也是对税务机关执法风险的防范”。
调研c2c网店征税
对网店如何征税，这也是修订《税收征管法》必须直面的问题。目前，淘宝网700多万个体电商并没有做税务登记，对c2c（消费者对消费者）交易的税收征管极难。
此次修订《税收征管法》，为网络交易预留了一定的空间。一方面网络交易的税收管辖授权国务院另行规定。明确了电子资料的法律效力；另一方面，赋予税务机关检查纳税人相关应用系统以及到网络交易平台、网络交易支付服务等机构检查纳税人涉税信息的权力。
一位参与立法讨论的专家介绍说，网络交易的税收管辖是作为电子商务法立法的一部分。目前，国税总局正在调研关于电子商务税收征管问题。
来源：宏观名家谈
