来源:中国税网
随着征管改革的推进，税收管理的信息化、集约化、简约化和新组建的专业部门将逐步分流和承担起原税收管理员的大部分职能，这使征管改革提出的“管事不管户”，“以有限的资源，实现最大征管效能”的目标逐渐变得清晰。
我们认为户籍管理“管事不管户”主要是针对传统户管模式提出的改革理念。根据这一改革理念，我们现行的户籍管理应逐步由“双轨”向“单轨”转变，即由“接触式”与“非接触式”并行逐步向以“非接触式”为主的管理方式转变。围绕这个主题，本文重点研究户籍管理“双轨”转“单轨”的可行性，并探索各职能部门和专业部门之间的分工和协作，提出“双轨”转“单轨”可操作性设想。
一、概念与演变
“接触式”管理是指税收管理员与纳税人之间以直接联系为主要方式的税收管理模式。
“非接触式”管理是指由税务部门组成的服务团队，通过信息化手段，采用办税网点、网络、电话、短信等主要渠道对纳税人群体进行管理和服务的税收管理模式。
“接触式”管理相对于“非接触式”管理来说，其管理方式比较直接，管理者与被管理者之间往往是彼此认识的，联系工作比较方便。我国早期的税收制度主要就是建立在税收专管员对“查、管、征”统包统揽基础上的。随着税收征管工作日益复杂，涉税事项日趋增多，执法规范性要求日渐提高，这种传统的管理方式逐渐暴露出了税收专管员“事多难以管好，权力难以制衡的弊端。
10多年前，总局提出了“三分离”的征管要求。目前，以征收、管理、稽查三个系列为主的征管方式是我国税收征管的基本格局。
虽然税收征管已实现“三分离”，但随着经济的发展，企业数量的增加，管理要求的提高，管理职能的细化，税收管理员面对日趋增多的事务性工作仍然感到疲于应对，力不从心。
面对新的情况，“非接触式”管理的理念渐渐形成。它采用团队专业化的管理方式，充分利用信息化手段，快速批量处理税企之间涉税事项和信息推送等事项，可以有效地将税收管理员从大量繁琐的事务性工作中解放出来，从而实现税收征管方式的效率化转型。
二、“双轨”转“单轨”的可行性研究
（一）“非接触式”户籍管理职能定位
关于户籍管理一般有两种看法。一种是广义的户籍管理，它几乎涵盖了税务部门日常征收管理工作的全部。另一种是狭义的户籍管理，它在广义户籍管理概念的基础上，将税源管理、风险管理、涉税审批、计划统计等工作剥离出来，仅仅指税务部门对征收对象进行的纳税信息核定、日常信息更新、催报催缴、纳税咨询、办税辅导、通知提醒等事务性工作。本文所探讨的“非接触式”户籍管理，就是基于第二种观点提出的。
（二）“双轨”转“单轨”面临和需要解决的问题
第一，传统的“接触式”管理观念需要转变，通过转变观念，加深对“非接触式”管理的认识。
第二，现有的信息系统、业务流程需要同步升级和配套。
第三，人力资源的结构和配置需要调整。
第四，对“非接触式”户籍管理的职责定位需要重新划分和明确。实行“非接触式”户籍管理后，由于对工作职责需要进行重新划分，原有的业务规程也会相应发生变化，各业务主管部门，应根据“接触式”和“非接触式”管理两种模式，对原有的和新产生的涉税业务制定分类指导意见，并配套相应的管理办法、业务流程和指标考核体系，以适应“非接触式”管理的总体要求。
第五，根据税收征管法和有关规定，税务机关的企业户籍管理部门应该具有执法主体资格。目前只有分局和税务所具备这一条件。因此，要实施“非接触式”户籍管理，明确职能划分，必须首先确立户籍管理部门的执法主体资格。
（三）“双轨”转“单轨”的方式研究
由“接触式”与“非接触式”并行的“双轨制”向以“非接触式”为主的“单轨制”转变，是一项复杂的系统工程，牵一发动全身。这种转变既涉及到税务部门内部的机构设置、人员结构以及职能调整，又涉及到风险管理以及对外的宣传引导。对纳税人而言，它不仅涉及到纳税习惯的转变和适应，还涉及到税收遵从意识的增强和提高。下面我们从转变路径、征收对象、管理主体选择的利弊进行研究。
1、转变路径选择
户管模式由“双轨”向“单轨”转变，从转变路径来看，可以分为三种：
(1)逐步到位（职能调整型）。即对现有机构职能进行充实和调整，通过专业化的有效运作和不断强化，将税收管理员的事务性职能逐渐剥离，最终实现户管模式“双轨”向“单轨”转变。这种转变方式的特点是思想阻力小，过渡平稳，但历时较长。
(2)分步到位（机构变动型）。即根据改革总体设计和步骤，通过新设或明确专业化机构，将税收管理员的职能分步剥离，直至实现“双轨”向“单轨”转变。这种转变方式的特点是定位较清晰，职能剥离速度较快，但涉及到机构、人员变动，以及各单位的基础、起点、认识程度不一，容易产生工作协调性方面问题，实践磨合难度较大。
(3)一步到位（机构重组型）。即完全打破原有的机构设置，通过机构重组，将税收管理员现有的户籍管理、税源管理、纳税服务、涉税审批以及数据采集等事项进行彻底划分，成立相应的职能部门，将税收管理员的职能一步剥离到位。这种转变方式的特点是转型快，但由于缺乏实际操作经验，职能定位较盲目，思想阻力大，机构调整和工作安排容易脱节，转型过程可控性差，风险大。
2、征收对象选择
从征收对象的选择来看，可以分为三种：
(1)选取现有企业作为试点对象。现有企业一般经营情况稳定、财务人员税收业务相对熟悉。因此，选取现有企业作为试点对象，对税收征管和企业经营的影响较小。但考虑到现有企业已经适应了传统的税收管理员模式，突然采取“非接触式”管理方式，可能使企业办税人员一时难以适应，容易产生抵触情绪，不利于改革的平稳过渡。
(2)选取新办企业作为试点对象。新办企业对传统的税收管理方式一般没有感受，易于接受新生事物，且由于新办企业数量是逐步递增的，改革阻力较小，有利于征管改革推进，但新办企业普遍对税收业务不熟悉，税务部门初始培训、辅导、咨询压力较大。
(3)选取部分现有企业和部分新办企业作为试点对象。现有企业和新办企业搭配试点的方式，其样本选取较为全面，能够产生对比效果。但因上述两种选择办法中的问题同时存在，改革的协调性要求很高，容易顾此失彼。
3、管理主体选择
从税务机关参与管理的主体来看，可以分为两种：
(1)税务所内部转型法。即从税务所层面出发，由分局制定指导意见，选取部分税务所作为“非接触式”管理试点的主体。税务所可以将户管企业按照大、中、小进行分类，并根据涉税事项划分不同的工作小组，形成中小企业“非接触式”管理、大企业个性化管理的格局。这种所内转型的方式优点是不用调整机构，转型过程中出现的问题和矛盾能够在所内自行化解，可控性较强，但因为所内开展试点的范围较小，受人力资源以及专业水平的限制，改革容易流于形式。
(2)分局转型法。即从分局层面出发，指定专业部门作为管理的主体实行“非接触式”管理试点。这种方式可以从分局层面进行统筹布局，权职划分、操作运行比较清晰规范，有利于提高“非接触式”管理水平，转型较为彻底。但是，转型初期分局人力资源要进行总体调整；“非接触式”管理的业务职责、流程要进行重新划分和明确，专业部门之间的协调配合要求比较高。 ?
（四）“双轨”转“单轨”的运作思考
“非接触式”户籍管理运作以后，要探索建立快速有效的问题协调和解决机制，加强各职能部门之间的沟通配合，避免出现互相推诿的现象。
1、运作主体
(1)成立一个有税收执法主体资格或科所合一（类似纳税服务中心）的运作机构。该机构主要是利用“非接触式”渠道在税务部门与纳税人之间建立双向联系和服务，在税收日常征管中发挥着桥梁和纽带作用。
(2)“非接触式”户籍管理的运作机构确立后，重点需要做好以下四个方面的工作：
①优化办税流程
新办企业（除个体工商户）外领取税务登记证后，全部由“非接触式”户籍管理的专业部门组织统一的初始化纳税服务（税种核定、户管注册等）。税务登记部门不再承担对新办企业的税种核定等信息录入工作。初始化纳税服务完成后，将不适合“非接触式”户籍管理的企业户管（如重点税源企业、大型企业集团等）提交至征管科，由征管科确定该部分企业的户籍管理所。
②强化办税辅导
依托纳税入学校，根据新办企业所属行业和业务类型，在其成立之初，及时组织有针对性、实际操作性强的辅导培训，并在培训的同时，核对企业税种信息和办税人员信息，确保信息采集质量，减轻后续管理和服务的压力。
③建立咨询员公开制度
新办企业领取税务登记证时，即向其发放咨询员联系卡，公布纳税服务渠道和咨询员名单或工号，满足纳税人“找到人、问清事、办好税”的服务需求，同时也可缓解12366远程座席和网上在线服务的压力。
④前后台协同运作
“非接触式”户籍管理日常事项可以采用前后台协同运作的模式。纳税人的涉税咨询、办税辅导、信息核定和资料收发等日常事项主要由前台窗口（咨询窗口）负责。对于可以当场办结的事项由前台窗口当场办结，部分无法当场办结的事项可转至后台，由后台人员集中复核和办理后再将相关资料流转回前台，并及时告知纳税人。通过前台岗位和后台岗位的有序流转和紧密配合，完成团队化运作。
2、部门联动
“非接触式”户籍管理的运作机构和职责明确后，借助现有的纳税服务管理平台和信息化管理手段，通过信息交流和共享，其他部门可以为“非接触式”户籍管理提供配套支持和必要保障。对于原户籍管理的其他事项，如实地核查、涉税审批、计划统计、数据处理、税源监控、行政执法等，可以由相应的职能科室和专业部门承担。
(1)实地核查
按照现有的业务规程和综合征管系统的操作流程，当前实地核查工作主要涉及新办企业税务登记、涉税审批、非正常户认定等事项。中小企业数量庞大，地域分散，实地核查工作量非常大。同时，实地核查对办结时限和执法规范性要求较高，是转型过程中的难点。针对这一问题，既可以考虑由专门部门来承担实地核查工作，也可以突破现有的实地核查工作规程，取消部分不必要的实地核查，转而通过建立相应的风险防控指标，将过程管理转为事后监管。
(2)涉税审批
按照涉税审批事项实行集中审批的原则，实行“非接触式”户籍管理企业的涉税审批事项由办税服务厅统一受理，由涉税审批所或业务科室负责审批。
(3)计划统计
中小企业虽然数量很多，但税收收入占整体的比重较小。因此，实行“非接触式”户籍管理企业税收收入的分析、预测和计划可以运用信息技术开发相应模块，由收入核算部门自行负责完成。
(4)数据处理
在信息部门成立数据中心，按照集中处理、方便操作的原则，新办中小企业的数据处理及各类调查统计任务由数据中心负责。 ?
(5)风险管理
税源监控、异常监控等事项，由纳税评估所或稽核所负责风险识别和应对处理。
(6)行政执法
行政执法类事项，如非正常户认定、行政处罚、税收保全、税收强制执行等，考虑到专业性强、操作要求高，对企业的影响大，可由稽核所负责。
初期的职能划分不可能包罗万象，为确保“非接触式”户籍管理的有序运转，分局层面应建立一个诸如联席会议的协调机制，解决试点过程中可能出现的问题，明确新产生的、需要推广事项的工作职责，避免正常运作后的负面影响。
三、“双轨”转“单轨”的延伸思考
未来的征管模式将主要是根据不同群体的纳税人来组织税务机关的服务和管理职能，并通过纳税服务、风险管理等专业化部门的分工和协作，来实现征管和服务的目标。在这种模式下，机构的管理层级会减少，管理的广度会延伸，税务部门职能结构将趋向扁平化。这种管理模式，应该根据不同的纳税群体特征与税收遵从行为，采取分类指导的方法，建立相应的机构和机制，更有效地实施风险管理和提供纳税服务，实现税收征管向专业化、精细化、集约化的方向发展。同时，对企业税源管理的要求应该更加明确、更加强化、更有效率。
1、对于大企业，主要积极探索大企业集团的“族谱式”管理体系，即将大企业集团及其控股或控制的成员企业实施统一管理；搭建大企业信息管理平台。理顺大企业与其控股方、控制方、关联方的结构关系，进一步强化大企业税源的覆盖性管理。
2、对重点税源户，主要是通过监控、分析、评估、稽查四位一体的方式，由税源管理部门加强风险管理。
3、对绝大多数的非重点税源户，主要采取“非接触式”管理方式，通过信息化手段对税源风险进行监控，对发生的异常现象，由税源管理部门、稽查或纳税服务中心来实施应对处理，或通过纳税服务提醒的方式进行管理。
4、对于个体工商户可以简化征收方式，采用委托征管的模式实现税源的社会化管理。
实现按纳税人群体分类管理必须依托信息技术，大力发展电子政务，包括网上办税和自助办税。在这方面，我们可以借鉴美国和新加坡的经验，加强纳税服务渠道建设，实现纳税服务渠道及网点向网上延伸，向社区延伸，并采用各种方式，提供各种便利，引导纳税人适应和习惯网上办税。税务部门通过梳理、简并、规范、统一办税流程，主要依托网上办税服务厅、信息化交流平台及各类实体办税服务点（如自助办税网点、办税服务厅以及其它延伸网点），推行“金城通办”模式，构建“3a”(anytime、anywhere、anyway)纳税服务体系，实现纳税人足不出户和就近办税的目标。
“非接触式”户籍管理符合国际惯例，是oecd组织（国际经合组织）普遍采用的“按照纳税人群体进行分类，对不同纳税人提供差异化纳税服务”的一种管理模式。对该模式进行研究和探索，将有助于创新中小企业的管理模式和服务方式，为深入推进税收征管改革积累经验，为逐步构建起和国际接轨的现代化税收征管体系奠定实践基础。
